但是，实际上，由于超级大部的内设机构的利益和权能调整常常无法到位，内部管理幅度（部委领导机构与各司局之间、各个司局与处室之间直接管理的机构数量）却在增加，这些内设机构之间的协调常常变得负担更重，真正的部门一体化和职能整合往往无法实现。

规制主体的行政规制权力与市场主体的经济自由权、公平竞争权之间的博弈无时无刻不在发生。理论研究的角度是多元化的，从事行政法学的研究，也要善于从管理学、经济学、政治学等其他学科学习和借鉴。

比如，美国行政规制制度的产生和发展历史，形成了美国的行政规制机构直接依法设立、独立性和权威性强等特点，行政规制权力基本上是由独立规制机构行使，多数政府部门并没有行政规制权。比如，20世纪五、六十年代，经济学研究开始涉足行政规制领域。行政法视角的行政规制研究，要借鉴其他学科的成果，更要注重体现行政法学的自身特点，重点研究行政规制权、规制主体法律地位、规制行为的合法性、对规制主体的规制、被规制主体和利害关系人法律地位及权利救济等问题。自上世纪80年代起，主要发达国家先后引入了某种意义上的成本效益分析。[43]也有观点认为规制的形态有三种：一是法定性行为……二是命令性行为……包括命令性规制、禁止性规制、许可性规制、强制性规制、规制罚等……三是形成性、补充性行为……基于规制法，对国民设定特定的权利或者法律关系，补充国民相互间的法律行为的效力与特定权利相关的形成性行为及法律关系相互的补充性行为。

行政法学研究的重点是行政规制，政府规制与经济规制是两个与行政规制不同的范畴。[65]所以，讨论我国行政规制发展路径选择以及相应的制度设计问题，要根据不同的领域、不同的情况，坚持具体情况具体分析。[5]147在这个意义上说，宪法对于政治过程的实际规控能力是有限的，它必须借助于某种补救机制才能够完整对政治的全过程实行有效规制的使命。

这就意味着像所有为一般目的服务的规则一样，宪法之所以能够有助于一般性目的的实现，实是因为它适合于解决那些反复出现且难以对付的情形，从而有助于那些奉行宪法的政府和社会成员能够更为有效地追求各自的目的。具体而言：包容力是宪法的第一精神要件，它既是宪法作为一种文明之存在的标志，也是宪法之所以成其为宪法的基本因素——宪法尽管不能包罗万象，但是宪法必须对人的多样性和社会的多元化具有足够包容力，从而使得所有人都能够在宪法的框架内找到自身应有的位置。因此，我们必须作出第二种最佳的选择，这就是法律和秩序。理性不应该受任何东西的束缚，它应该是万事的主宰者，如果它真的名副其实，而且本质上是自由的话。

[11]201其二，宪法的规约力。如果说，普通法律的实现总是以某种程度的国家强制力为后盾的话，那么宪法的实现则总是以某种程度的宪法认同为基础——在其终极意义上而言，宪法的实现是以政府和公民具备最低限度的宪法认同为必要条件的，而宪法认同的产生固然与一个民族的传统价值观密切相关，但更为根本恐怕还在于宪法自身的教育能力。

规约力是宪法的规范力、执行力和威慑力的总称，它构成了宪法能力的规范性要素。四、宪法能力建设 当今中国的社会转型是一种典型的社会改良，是在保留原有的宪政体制下所进行的改革。因此，我们只能用概括的方式，从制度正义导向能力、政府法治构造能力和社会团结凝聚能力等三个层面对宪法本源性能力、本能性能力和本质性能力等进行阐述。所以，在一个缺乏宪法指示力的社会，不仅政治将迷失方向，而且整个政治共同体都将在黑暗中远离正义和自由。

[22]110尽管人类仅仅凭借其非凡的理性就能够设计出一整套完善无缺、运行良好的理想制度的说法多少有些偏颇，但人类借助于宪法这种方式来谋求一种理想生活境界的过程却一刻也不能有理性的缺席——事实上，宪法之于政治的意义恰在于为合理的政治行动创设一种蓝图，并为通向这个历史性目标而设置一种可欲的轨道。亚里士多德说，人是天生的政治动物。延至中世纪及其后，逐渐产生了这样一种信念，那就是不管法律是上帝的还是人定的，法律应该统治世界。具体而言：指示力是指宪法本身所固有的指示或者昭示政治者如何行为的能力。

为确保宪法能够尽可能的完成其历史使命，有必要充分发掘宪法自身的固有能力，整肃制约宪法能力发挥的制度环境和社会环境，推动宪法能力发挥到最佳状态。具体而言：规范力意指宪法对权力秩序的型塑、调试和监控的能力。

第二个原则是社会和经济的不平等应这样安排，使它们一方面在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益。对于政治对抗者而言，除非他们充分认识到违宪的代价大大超过对抗所可能获得的政治效益的条件下，放弃对抗才成为可能。

另一方面就是建立一套规范体系，以确保这种政治认同的可持续性。[16]10与其神圣气质相匹配的是宪法的超验能力：宪法不仅承载着超验正义匡约世俗世界的使命，而且也因此具备了引领世俗世界迈向理想境界的能力。同理，站在应然或者实然的不同立场，我们看到的宪法能力是不同的，易言之，宪法的应然能力和实然能力并非完全一致，相反二者往往存在着无法避免的差距。[45]32为此，我们有必要借助于理性建构主义将立宪政治的理论模式和经验范本引入公众认知和公共讨论的领域，让我们每一个人的心灵都接受一次立宪思潮的洗礼，以型塑公众对于宪政的理解和认识——这是促使中国宪政早日成熟的基本途径。结合学界就宪法本身之正当性的研究成果，我以为宪法能力主要有三个基本渊源，即超验性渊源、经验性渊源和理念性渊源。这就意味着，宪法因功能而存在，功能则由能力所决定。

它既是集体生活的产物，也加强集体生活所依赖的社会联系。在制度正义两原则中，自由优先于平等。

[26]230同时，也为个人价值的彰显提供了一种反抗专断性强制的正当性依据，为自由社会奠定基础——区别一个自由的社会与一个不自由的社会的判准乃是，在自由的社会里，每个个人都拥有一个明确区别于公共领域的确获承认的私域，而且在此一私域中，个人不能被政府或他人差来差去，而只能被期望服从那些平等适用于所有人的规则。（一）宪法能力的超验性渊源 迄今为止，许多人都确信宪法有一种先在给定的能力，这种先在给定的能力就渊源于宪法本身的超验性。

[10]69现代社会，社会资源以及个人注意力的整合则更多地依赖于宪法，正是借助于宪法的凝聚力，不管组成社会共同体的个人或者不同政治势力通过什么样的方式有意无意地瓦解着社会的固有秩序，也不管这个社会之外的势力通过什么方式冲击着社会的固有团结，这个社会仍可以牢固地维持着其内在的和合。本文之所谓宪法能力，意指作为一种规范的宪法在统摄政治资源、调控政治过程和规约政府行为以及导引社会价值等方面的资质及其影响力。

人世间所可能存在的最好的法律也不过是这种超验正义的启示与残片或镜像而已。[32]137而感情用事恰正是由人类本性所决定，几乎无人能够避免，惟有最没有感情的法治才可能将人类政治从感情用事的泥沼之中拯救出来。正是在这个意义上，伯尔曼说人类生活在这个星球上，就像白克特剧中那两个站在树下等待戈多的人——靠着无可言说的沟通，靠着某种虽可依凭，却没有把握会被遵从的规则。国家既统一又充满民主气氛和活力的状态就是向心力与离心力达到相对平衡的状态。

而任何被依凭为政治或者制度建构的理论形式，都必将对政治实践产生实质性的影响——理性的建构思想没有理由不对政府产生影响，政府结构的演进也没有理由不对一定的理论形式产生依赖。在人类的早期，社会整合主要依存于图腾和宗教的力量。

[30]7 （二）宪法的本能性能力：法治政府型塑力 宪法既无法忍受无政府状态，也无法容忍任何形式的专制。如果说宪法是政治的航标，是一种昭示社会如何行动才可以达至正义和自由的灯塔，那么指示力则是航标之所以成其为航标光，或者是灯塔之所以成其为灯塔的电，没有光的航标和没有电的灯塔一样，充其量只是一个摆设。

超验、经验和理念构成了宪法能力的三个基本渊源。宪法作为一种规范，和所有其他行为规则一样，是人们对于大多数难以测定的情势所作的一种应对或调适。

人类理性固然是赋予宪法以具体形式的基本条件，但人类理性及其发挥作用的基础仍然是经验——赋予宪法具体形式的人类理性及其知识形态大多并不是作为对人们所必须准备应对的某些可列举的情势的认识而存在，也不是作为对人们应予解决的那类问题的重要性的认识而存在，更不是作为对这些问题得以发生的可能性的认识而存在，而是作为在某些类型的情势中以某种特定方式行事的一种倾向而存在的。因此，理性建构主义并不像哈耶克所贬谪的那样令人厌恶，它实际上是社会进步和制度变迁不可或缺的因素。柏拉图在其《法律篇》中明确指出依法治国是仅次优于哲学王治国的理想政体。引用请以正式发表版本为准。

[15]41在这个意义上说，西方语境中宪法的神圣气质是与生俱来的，这种与生俱来的气质集中表现在其人权法案之中——在西方立宪政治的话语体系中，人权并非源于宪法亦不取决于宪法而存在，而是先于宪法和政府的存在，人们制定宪法和成立政府的目的正是为了保障人们原则上在没有任何形式的政府之前就享有权利。关键词: 宪法能力 中国宪法 制度正义 社会团结 在实体法学中，有责任能力之说，其中能力一词意指一种法律上的资格。

对于宪法能力这样一个范畴也是如此。宪法修改的目的是使宪法适应发展变化了的社会，但宪法的修改不应当损害宪法的整体性，应保证已修改的条文和原有条文能和谐共生。

正是在这个意义上，美国大法官霍姆斯说：理论之于法律教条的意义，有似如建筑师之于建筑工匠的意义。[21]83正因为宪法是经验的产物，经验才构成了宪法能力的基本渊源——宪法的基本能力正是在经过反复试错和经验过程逐渐积淀和锤炼而成的。